【學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆五中全會(huì)精神】

　　作者：北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院教授 田明

　　《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》）提出到2035年我國(guó)要基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。按照城鎮(zhèn)化發(fā)展的一般規(guī)律，城鎮(zhèn)化率達(dá)到30%左右的時(shí)候，城鎮(zhèn)化就進(jìn)入加速階段，達(dá)到60%左右的時(shí)候大概率會(huì)進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展的中后期階段。我國(guó)城鎮(zhèn)化率從上個(gè)世紀(jì)90年代初期的26%左右提高到目前的常住人口城鎮(zhèn)化率60%，年均提高了1.24個(gè)百分點(diǎn)，是城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展階段。接下來(lái)無(wú)論是從一般規(guī)律來(lái)判斷，還是從未來(lái)基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的遠(yuǎn)景目標(biāo)來(lái)看，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)正處于由加速階段向平穩(wěn)發(fā)展的中后期階段過(guò)渡，城鎮(zhèn)化率的提高速度勢(shì)必會(huì)下降。

　　伴隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展階段的轉(zhuǎn)變，我國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略任務(wù)和戰(zhàn)略重點(diǎn)會(huì)隨之不斷調(diào)整。在城鎮(zhèn)化的加速階段，我國(guó)數(shù)以萬(wàn)計(jì)的農(nóng)村人口由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)，由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，把潛在的人口紅利釋放出來(lái)，在解決農(nóng)村人口就業(yè)和收入問(wèn)題的同時(shí)，有力地推動(dòng)了工業(yè)化進(jìn)程，促進(jìn)了城市規(guī)模的壯大和城市經(jīng)濟(jì)的繁榮。城鎮(zhèn)化不僅是推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的最重要?jiǎng)恿χ�一，推�?dòng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展也是各級(jí)政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的主動(dòng)戰(zhàn)略選擇。然而，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)入中后期階段，形勢(shì)和任務(wù)都有了變化。一方面，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的影響，大規(guī)模農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口無(wú)法高質(zhì)量融入城市，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的生活保障和權(quán)益保障受到影響；另一方面，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中不同程度地存在著城市無(wú)序擴(kuò)張、國(guó)土空間開(kāi)發(fā)混亂、生態(tài)環(huán)境壓力加大、住房?jī)r(jià)格上漲過(guò)快等問(wèn)題，城鎮(zhèn)化的質(zhì)量不夠高，基礎(chǔ)不穩(wěn)定。因此，在兼顧發(fā)展效率的同時(shí)，更要注重城鎮(zhèn)化質(zhì)量，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，就成為“十四五”時(shí)期完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的必然要求。

　　早在2014年國(guó)家就出臺(tái)了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，規(guī)劃貫徹以人的城鎮(zhèn)化為核心的指導(dǎo)思想，強(qiáng)調(diào)有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，把優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、提升城市可持續(xù)發(fā)展能力、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化等作為新型城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)。該規(guī)劃經(jīng)過(guò)幾輪試點(diǎn)的實(shí)施，在全國(guó)范圍內(nèi)積累了豐厚的經(jīng)驗(yàn)。依據(jù)這些經(jīng)驗(yàn)以及對(duì)問(wèn)題認(rèn)識(shí)的深化，黨中央在城鎮(zhèn)化領(lǐng)域接連推出一系列重大部署，包括：三個(gè)“一億人”的戰(zhàn)略、推進(jìn)城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)和社會(huì)保障一體化、建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系、培育和發(fā)展現(xiàn)代化都市圈、加快推進(jìn)縣城城鎮(zhèn)化補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作等。新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的框架不斷成型，體制機(jī)制不斷完善，發(fā)展基礎(chǔ)不斷夯實(shí)，進(jìn)程不斷推進(jìn)，取得了重大進(jìn)展。

　　推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是2035年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的關(guān)鍵舉措，“十四五”時(shí)期是關(guān)鍵期。以人為核心的城鎮(zhèn)化，就是城鎮(zhèn)化要立足于人民群眾的福祉，要以提高居住、生活和工作在城鎮(zhèn)中的人的幸福感、獲得感和安全感為著眼點(diǎn)，推動(dòng)城鎮(zhèn)化健康、高效、可持續(xù)發(fā)展。按照《建議》，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，要做好以下六個(gè)方面的工作。

　　一是促進(jìn)大中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城市發(fā)展不平衡，無(wú)論是在國(guó)家層面，還是在省級(jí)層面和市級(jí)層面，行政等級(jí)高的中心城市在發(fā)展過(guò)程中獲得的機(jī)會(huì)更多，大城市和特大城市更容易獲得公共資源投入和政策支持，中心城市對(duì)周邊中小城鎮(zhèn)的帶動(dòng)不足。推動(dòng)大中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，需要在城市規(guī)劃、公共資源配置管理、城市合作發(fā)展等方面進(jìn)行創(chuàng)新，讓更多居住在城市中的人享受到現(xiàn)代化城市帶來(lái)的實(shí)惠和發(fā)展機(jī)遇。

　　二是提高城市的發(fā)展韌性和風(fēng)險(xiǎn)防控水平。要從考慮人的需求的角度去建設(shè)城市。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化率的逐步提升，越來(lái)越多的人會(huì)到城鎮(zhèn)定居、就業(yè)和生活，城鎮(zhèn)越來(lái)越成為人們生活的主體場(chǎng)所。城市不僅要通過(guò)不斷發(fā)展，提供就業(yè)機(jī)會(huì)和穩(wěn)定的收入，而且要不斷優(yōu)化城市環(huán)境、完善城市安全保障、提升應(yīng)對(duì)危機(jī)的能力，從而不斷改善生活在其中的人民群眾的幸福體驗(yàn)和舒適體驗(yàn)，降低各類風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生幾率。

　　三是解決好城市居民的住房問(wèn)題。住房是影響居民生活幸福感和獲得感的重要因素。因房?jī)r(jià)漲幅過(guò)快，房?jī)r(jià)高企，不僅把很多人排除在住房市場(chǎng)之外，并對(duì)已購(gòu)房群體的購(gòu)買力和其他產(chǎn)品的需求形成擠壓，極大地影響生活水平。解決住房問(wèn)題，不僅要從需求側(cè)貫徹“房住不炒”的理念，更重要的是從供給側(cè)解決問(wèn)題，購(gòu)租并舉，提供多元化多層次住房選擇，逐步化解住房矛盾。

　　四是加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。從個(gè)體層面來(lái)看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的受教育程度越來(lái)越高，居留越來(lái)越長(zhǎng)期化和穩(wěn)定化，家庭化流動(dòng)趨勢(shì)明顯，這為推進(jìn)市民化進(jìn)程提供了有利的條件。從政策層面來(lái)看，要在深化戶籍制度改革的基礎(chǔ)上，通過(guò)建立健全轉(zhuǎn)移支付和建設(shè)用地與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤的制度設(shè)計(jì)，激發(fā)各城市政府主動(dòng)解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口問(wèn)題的積極性。“十四五”期間，要推動(dòng)已經(jīng)長(zhǎng)期居住和生活在城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)一步融入城市，增強(qiáng)他們的歸屬感，使其完全納入城市公共服務(wù)體系和社會(huì)保障體系。

　　五是發(fā)揮都市圈和縣城在新型城鎮(zhèn)化中的作用。城鎮(zhèn)化有兩種基本的模式，一是以大城市和特大城市為核心的集中式城鎮(zhèn)化，另一種是以中小城鎮(zhèn)發(fā)展為主體的分散式城鎮(zhèn)化。以大城市為核心來(lái)推動(dòng)大都市圈的發(fā)展，是通過(guò)核心城市帶動(dòng)周邊城市發(fā)展的重要手段，可以從更廣的范圍內(nèi)組織資源帶動(dòng)區(qū)域城鎮(zhèn)化向更高層次邁進(jìn)，達(dá)到區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的效果。縣城（包括縣級(jí)市城區(qū)）在分散式城鎮(zhèn)化中居于核心地位，一邊連接著大都市圈，一邊連接著廣大中小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村地區(qū)，在城鎮(zhèn)化中發(fā)揮橋梁和紐帶的作用。我國(guó)擁有2000多個(gè)縣和縣級(jí)市，相較于普通小城鎮(zhèn)，縣城設(shè)施相對(duì)完善、服務(wù)功能齊備，具有一定的服務(wù)帶動(dòng)范圍，發(fā)展?jié)摿�巨大。增�?qiáng)縣城的功能，發(fā)揮縣城的作用，不僅有利于吸納和轉(zhuǎn)移人口，避免人口膨脹、交通擁擠、住房困難、環(huán)境惡化、資源緊張等癥狀的“大城市病”，而且有利于形成大中小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的局面。

　　《建議》為未來(lái)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展指明了方向，但如何在未來(lái)發(fā)展中科學(xué)實(shí)施，如何根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際狀況加以落實(shí)，還需要各部門各地區(qū)進(jìn)一步努力。首先，要以滿足人民群眾的意愿為根本。任何戰(zhàn)略舉措，由于具體條件和執(zhí)行方式的差別，會(huì)產(chǎn)生千差萬(wàn)別的效應(yīng)，避免規(guī)劃實(shí)施中的問(wèn)題，最根本的是要符合人民群眾的意愿。其次，落實(shí)過(guò)程中要堅(jiān)持因地制宜，具體問(wèn)題具體分析，科學(xué)準(zhǔn)確理解中央的規(guī)劃建議，針對(duì)地方的具體問(wèn)題加以落實(shí)。第三，以中央的規(guī)劃建議為指導(dǎo)要勇于創(chuàng)新和摸索，不斷增強(qiáng)城鎮(zhèn)化事業(yè)改革發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。